Betway必威西蒙体育2020年度论文]扶贫开发与生态环境保律问题研究（郑万生）从功能主义法学角度看，需要在法治的框架下处理好扶贫开发和生态环境保护之间的法律关系，理清两者的基本功能与价值定位。这不仅关系到对扶贫开发与生态环境保护的基本认知，也决定着行动意向。基于此，笔者就扶贫开发与生态环境保护之间的法理逻辑联接点和法治保障制度进行探讨，以期初步理清和阐明扶贫开发与生态环境保护的法治保障问题，从而深化对扶贫开发与生态环境保护战略部署的理解， 增强实施的法治意识、提升实践成效。
尽管扶贫开发与生态环境保护涉及的法律问题几乎囊括宪法、民法、行政法、环境法等所有部门法，但在当前扶贫开发与生态环境保护实践中，其主要执法依据的仍是中央政策、地方党委决策和政府规范性文件。这些政策文件不仅内容粗疏，且相互之间存在诸多矛盾冲突，很难形成统一合力，造成规范体系权威性不足、法律效力低，严重制约实施效果。此外，现有法律规定的缺失与不完善同样是扶贫开发与生态环境保护整体进展落后于政府预期的主要原因，具体表现如下：
一是立法空白导致扶贫开发与生态环境保护难以有效推进。生态补偿和生态修复是扶贫开发与生态环境保护的两大重点，但是，考察我国现行的法律法规以及地方规范性文件，几乎找不到专门针对生态补偿和生态修复的立法规定。显然，如何开展贫困地区生态补偿和生态修复，如何明确生态补偿资金来源、补偿对象、补偿标准、补偿程序方式等内容，因缺乏上位法依据，无法形成生态补偿或生态修复制度，贫困地区的扶贫对象难以得到真正实惠。
二是利益界定不清影响扶贫开发与生态环境保护落地实施。由于缺乏统一的法律体系，扶贫开发和生态环境保护之间的交错利益关系尚未明晰，这也在一定程度上导致了法律实施方面的混乱，直接影响扶贫开发与生态环境保护的落地实施。例如，对于扶贫开发导致的环境损害是环境争议还是行政议，适用环境诉讼还是行政诉讼，现有的法律法规并不明确、似有冲突。
扶贫资金的使用和扶贫开发项目的实施，涉及中央和地方财政、发改、农村农业、卫计、交通、水利、扶贫办等多层级、多部门主体，数量多、相互关系复杂。为了保障多元主体按照法律与政策规定合理有效地使用扶贫资金，显然有必要对生态扶贫实施全过程的法律监管。实践中，挪用扶贫资金、私分扶贫产业开发项目资金、截留国家公益林补偿资金和民政特困人员生活补助资金等相关案例时有发生。
由于理解片面，地方政府过于强调对生态产业的培育，缺少对生态产业运行与深化的关注，很难实现贫困地区生态环境的持续保护与良性发展。实践中， 退耕还林、天然林保护、防护林建设、湿地保护与恢复、坡耕地综合整治等重大生态工程实施周期较长，需要政府采取持久、严格的全过程监管措施，承担公法上的监督义务，因为一旦监管缺位，生态工程建设必将前功尽弃。
既要扶贫开发，也要开展生态环境保护。从利益的角度看，扶贫开发以追求经济利益为目的，而生态环境保护则以维护自然生态系统对人类生产、生活和环境条件产生的非物质性的有益影响和有利效果为目的。尽管这两种利益的享有主体均涉及政府、扶贫对象、企业等多元主体，不同主体的价值取向和利益追求又存在着广泛的冲突。由于现行的法规政策还不能很好地协调不同主体之间的利益矛盾与冲突，造成扶贫开发与生态环境保护利益的失衡，影响实施效益。
长期以来，政府扮演着管理者角色，“官本位”惯性导致其思维和行为转换迟滞。在处理扶贫开发与生态环境保护问题时，政府较为忽视贫困群众的法律主体地位，更不善于采取合作的方式，难以有效保障私人主体的权益，导致扶贫开发政策的不确定性风险。
扶贫开发与生态环境保律治理的核心仍是对政府权力的治理。目前学界对于权力的治理模式可以概括为规范主义的控权模式与功能主义的建构模式两种基本类型。
对于扶贫开发与生态环境保护的治理，不适合以规范主义的控权模式为依据，其原因在于：一方面，规范主义以控权为基本导向的思维惯性无暇顾及扶贫开发与生态环境保护中多元利益的主张，无法有效保障利害关系人的正当法律程序及其权利;另一方面， 扶贫开发与生态环境保护的治理过程中存在诸多未知风险，一些法律利益关系日趋复杂，缺乏必要灵活性的法律规则主导之下的控权模式，无法真正实现政府自身调节功能的充分发挥与自我生长。
扶贫开发与生态环境保护的法治进程应以功能主义的建构模式为依归，从控制权力转向功能效益，以有效发挥政府权力的自身能动性和促进贫困地区经济社会发展的积极功能。从本质上来看，扶贫开发与生态环境保护的功能主义建构模式是一种“原则”之治，是在法律理念和原则主导下的政府自我治理，并考虑扶贫开发与生态环境保护过程中所有参与主体的利益，以确保所有受影响的利益在生态扶贫立法与制度建构中得到公平的代表。
将扶贫开发与生态环境保护视为一个法律概念，必须有其所明确追求和反映的法律理念。换言之，扶贫开发与生态环境保护的法治建构不能缺乏明确的法律理念与法律价值的指引。
从功能主义法学角度看，扶贫开发与生态环境保护不是一个控制和权利问题，而是在法治框架下处理扶贫开发和生态环境保护之间的法律关系，理清两者的基本功能与价值定位的问题。究其实质而言，是经济发展与环境保护的理念与价值冲突问题。对扶贫开发和生态环境保护两者关系的认知和界定，直接决定了行动意向和实施效益。当前扶贫开发与生态环境保护实践过程中存在的立法不足、监管风险和利益失衡等问题，其根本原因在于缺乏对法律理念以及扶贫开发和生态环境保护两者之间法律关系的合理界定。因此，树立怎样的法律理念，明确法治方向，仍是横亘在我国生态扶贫法治进路的一道难题。
扶贫开发与生态环境保护涉及政府、扶贫对象、企业、社会公众等多元主体，不同主体之间的利益复合叠加、相互纠葛。利益失衡问题，本质上是不同主体对扶贫开发与生态环境保护的不同利益诉求及其冲突所致。利益冲突的解决是实现扶贫开发与生态环境保护良性互动与协调发展的根本。笔者认为，扶贫开发与生态环境保护的利益冲突主要表现在以下三个方面：政府与扶贫对象之间、生态保护与经济发展之间以及个体与公共之间。
首先，扶贫开发与生态环境保护最重要的利益关系是政府与扶贫对象之间的利益冲突。解决这种利益冲突需要构建两种主要机制：一是扶贫开发与生态环境保护主体的利益衡平机制;二是建立有效的利益冲突解决机制。
其次，扶贫开发与生态环境保护最根本的利益关系是生态保护与经济发展的利益冲突。就我国而言，扶贫开发工作必须长期坚持，而且应该做到越来越精。但过度或不当的扶贫开发活动，或多或少地会对环境保护产生诸多不利影响。
再次，扶贫开发与生态环境保护最基本的利益关系是个体利益与公共利益之间的冲突。在我国，环境法对不同层级的环境主体利益的保护存在一定的结构性失衡问题。作为少数的个体，贫困地区的农民环境利益容易受到侵害。
综上所述，扶贫开发与生态环境保护的法治化需要一种新法律理念，以协调扶贫开发与生态环境保护之间的关系，化解多元利益矛盾和冲突。绿色发展理念作为一种新型的科学发展思想，是可持续发展观的当代化、具体化和中国化。绿色发展理念倡导“生态保护优先”原则，为扶贫开发与生态环境保护两者的功能界定与价值定位提供了依据。
以绿色发展理念指引的扶贫开发与生态环境保护应以可持续发展为目标，通过协调统一生态环境与经济发展的关系，实现整体效益的最大化。扶贫开发与生态环境保护的实施必须摒弃传统的“碎片化”治理思维，防止扶贫开发部门片面强调经济发展，环境保护部门片面强调环境保护的极端思想。
为转变“大水漫灌”“整村推进”等传统开发式扶贫模式，扶贫开发与生态环境保护亟待建立统一的顶层价值与制度体系。以绿色发展理念为指引的扶贫开发与生态环境保治体系建构，应以“利益融洽”为统一标准，努力化解扶贫开发与生态环境保护之间不同价值诉求的隔阂和矛盾，按照一体化原则统筹兼顾它们的利益关系，促使两者之间的良性互动与协调发展。
绿色发展不仅是一种新发展模式，更是一种新资源配置方式及利益协调方式。绿色发展理念之下的扶贫开发与生态环境保护要以环境硬约束为前提条件，通过制定灵活的政策和策略对政府、扶贫对象、企业和社会公众等主体利益进行重新分配和调整。
就我国扶贫开发与生态环境保护而言，目前法律法规建设已大幅落后于现实需求;现行的环境治理模式残留着将经济发展与环境保护对立冲突的治理思维， 缺乏协同发展的理念;一些立法将政策直接规定于法律条文之中，使得政策缺乏可操作性。将绿色发展策略作为推动扶贫开发与生态环境保护治理的创新模式，能弥补法律的灵活性、操作性和惩戒性之不足，确保扶贫开发与生态环境保护的规划和措施顺利落实。
将环境资源作为社会经济发展的内在因素，将实现经济、社会和环境的可持续发展作为绿色发展的目标，无疑需要扶贫开发与生态环境保治体系以整体性、综合性的思维进行回应。从整体性视角来看，扶贫开发与生态环境保护目标是高度一致的，即整体效益的最大化。与之对应的法治体系建设需要对扶贫开发与生态环境保护的全过程进行整体性考察和检视，采取功能主义法学立场，建构扶贫开发与生态环境保护的利益联动机制;从综合性的视角来看， 需要加强扶贫开发部门与生态环境保护部门之间的职能协作，建立横纵交叉与融合统一的执法体系，确保整体效益的最大化。
第一， 从整体性视角出发，建立扶贫开发与生态环境保护的利益联动机制。扶贫开发与生态环境保护的实施，需要将扶贫开发的利益诉求和生态环境保护的利益诉求，进行理性的整体考量，以整体效益最大化为目标，寻求二者的利益衡平或利益结合。
第二， 从综合性视角出发，建立扶贫开发与生态环境保护的横向协作机制。我国对扶贫开发与生态环境保护项目及其资金的监管缺乏综合性的法律制度， 各级行政主体承担条块职能，负责扶贫开发项目监管的行政主体，并不享有环境保护的法定职责;环境保护部门的执法职能局限于生态保护，无法对扶贫开发项目及其资金进行监管。因此，为推进扶贫开发与生态环境保护事务综合管理与整体协调，要在法治的框架下，建立扶贫部门与生态环境保护部门横向协作机制，加强对扶贫项目与资金的综合性监管，提升扶贫开发与生态环境保护的实际效益。
第一， 绿色发展规划制度。绿色发展规划制度是指国家以绿色发展为宗旨， 以环境容量和环境承载力为基础，在一定时期、一定地域范围内，确定绿色发展的基本目标所做的总体部署。绿色发展规划制度是引导、扶助和规范生态扶贫活动的基本依据。应“牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念”“把精准扶贫、精准脱贫作为基本方略”，坚持扶贫开发与生态保护并重，采取超常规举措， 从“加强重大生态工程建设”、“加大生态保护补偿力度”、“大力发展生态产业”三个方面统一部署、分步实施。
第二，绿色发展扶助制度。绿色发展扶助制度是指政府以发展绿色经济为激励手段，通过不同形式扶助生态脆弱地区的经济活动，实现可持续发展。政府持续扶助既有利于扶贫开发项目的顺利实施，也有利于开发主体保护生态环境的积极性。
第三，绿色发展评价制度。在实施扶贫开发与生态环境保护的过程中，设置科学合理的绿色发展评价指标体系，形成制度化的运作机制，为扶贫开发与生态环境保护的绿色发展提供阶段性的评判标准。绿色发展评价的对象主要包括参与扶贫开发与生态环境保护活动的政府、企业和社会公众等。
第四，绿色发展监督制度。绿色发展监督是政府为了保证扶贫开发与生态环境保护的有序运行，运用行政权力对生态市场的各类主体进行审核和监督。监督制度根据贫困地区的资源类型可分为两类：生态资源富集型贫困地区、生态资源匮乏型贫困地区。因此，应严格遵循生态红线制度，建立和完善自然资源用途的管制制度。
第一，环境质量制度。环境质量作为一种资源，它由所有环境资源的生态效用组成，其功能在于满足人们为了生存和发展所需要的生态性环境条件。建立扶贫开发与生态环境保护环境质量制度应关注以下两个问题：一是发挥政府的主导作用。二是强化制度的规范作用。
第二，绿色消费制度。一是树立绿色发展和绿色消费理念。大力发展生态旅游、特色林业和种养业等绿色扶贫产业，既能为广大公众提供健康绿色产品，也能带动贫困地区群众致富。同时，绿色产业还能促使贫困地区群众树立环保意识，逐步形成绿色生活消费理念。二是推动绿色消费制度的法制化。将扶贫开发与生态环境保护一并融入绿色消费的法治化制度建设之中。政府应率先垂范作表率Betway必威西蒙体育，有效运用行政手段优先扶助和倡导绿色消费。
第一， 绿色技术产权制度。绿色技术产权制度既能保障企业的经济效益， 也能有效维护社会和环境效益，是扶贫开发与生态环境保护特别是扶贫产业开发不可或缺的一项制度。扶贫开发与生态环境保护领域引入绿色技术产权制度，在我国仍是一项创新性的制度，需要处理好两方面的法律关系：一是产权所有人与利益相关者的关系。二是绿色产权的公益性和盈利性之间的关系。
第二，扶贫开发与生态环境保护企业社会责任制度。企业对经济、环境、社会可持续发展目标的达成有着重要的影响，企业社会责任的构建与完善是达成可持续发展目标的重要环节。扶贫开发与生态环境保护企业社会责任制度的建构， 应重点关注两方面的问题：一是发挥政府的行政指导功能。二是发挥市场激励与法律规制的作用。
第一，扶贫开发与生态环境保护的公益诉讼制度。我国精准脱贫和环境保护均进入攻坚期，一些深层次的矛盾纠纷开始显现。对这些利益诉求的不当处置， 容易产生新的矛盾和冲突。如因环境污染或者生态破坏行为，损害到国家环境利益和不特定多数人的环境公益。倘若生态破坏行为叠加到精准脱贫工作中，极易产生新矛盾。两者之间的交错利益矛盾问题，无疑需要公益诉讼作出妥善平衡。
第二，扶贫开发与生态环境保护的公众参与制度。扶贫开发和生态环境保护均离不开包括扶贫对象在内的社会公众的主体性行为和有序参与，当二者矛盾难以共存之时， 政府为平息不满和稳定政局，可能放弃扶贫开发项目，甚至借助社会公众对扶贫开发行为进行施压。而扶贫开发主体为获取更多的经济利益， 会联合公众对政府施压。因此，在利益博弈的格局中，应更多地强调公众参与以衡平各方利益，社会公众特别是贫困主体对生态环境质量的优劣最为关注，贫困地区的开发利用，不仅影响其环保利益，也关乎其经济利益乃至生存状况。
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